第十五期天道法律智庫沙龍在京舉行

第十五期天道法律智庫沙龍在京舉行

由北京天道法律咨詢事務所主辦的第十五期天道法律智庫沙龍于2021年6月12日在京舉行。來自中紀委國家監委退休領導、軍事法院原法官、資深律師、政法院校專家學者等十多名法律界人士參加活動。本期沙龍的主要內容是針對國家監察委公布的《監察法實施條例征求意見稿》進行修改。專家們經過一周多的時間對《監察法實施條例征求意見稿》的研讀，共提出修改意見80多條，修改79處，并用不同顏色的字體標注為建議修改或者增加的內容，同時說明了修改的理由。

大家認為，通過對《監察法實施條例（征求意見稿）》進行討論、修改，也是一次很好的普法教育活動和難得的學術交流機會。北京天道法律咨詢事務所主任李笑天將各位專家修改的稿件進行匯總，對個別有不同意見的修改內容抽出來大家當面討論。

提出修改建議的內容包括“依法用權、依法行政、合規用權”，充分保障相關人員的人身權、“健康權、生命權”（民法典規定的三大民事權利）；在有關教育、警示、訓誡條款，有負責基層矛盾調解和行政訴訟的法律工作者建議，對官僚主義表現嚴重的公職人員應該施行“訓誡制度”，監察機關應該對群眾反映工作態度惡劣、不虛心接受群眾批評并兩次以上被舉報的公職人員出具《訓誡書》，這樣的監督效果會比“批評與自我批評”溫和的“第一種形態”更加有監督、促改效果。針對條例中“超過犯罪追訴時效”的條款，有專家建議修改為“超過刑事追訴時效”，因為根據我國刑法規定，未經法院判決均不得認定有罪。

針對利用影響力受賄罪管轄的權力來源問題提出修改意見。根據《監察法》第三條的規定，監察機關的監察對象是所有行使公權力的公職人員。而在實踐中，利用影響力受賄罪的犯罪主體未必是行使公權力的公職人員，也可能是公職人員的近親屬，這些人不掌握公權力，自身也不是公職人員，不一定是被監察對象。《條例》第二十六條，將利用影響力受賄罪列入管轄范圍，其管轄依據應有明確的權力來源。

針對基層職務犯罪舉報案件受理難問題，有專家建議在第六條增加如下內容：“監察機關應該設立專門窗口接待群眾來訪和受理群眾舉報案件，保障憲法賦予的公民檢舉舉報的權利，任何組和個人不得以任何理由阻撓群眾舉報。對群眾舉報違紀違法公職人員有事實證據的舉報材料,監察機關必須接受和登記，受案登記后應該給舉報人書面回執，并告知舉報人如果提供虛假舉報材料，需要承擔相關民事與刑事法律責任?！?/p>

針對監察工作監督問題，第二十一條建議增加的內容有：“監察機關根據重點監督領域和重大監督事項，不定期舉行由人大代表、政協委員、民主黨派代表、司法人員、審計師、會計師、統計師、專家學者、社團工作者、人民監督員和媒體記者參加的監察監督工作通氣會。滿足人民群眾對監察監督執法工作的知情權?！?/p>

針對徇私舞弊違法犯罪問題，建議在第二十九條 “涉及招收公務員、學生、徇私舞弊罪”的內容，增加“招兵入伍”內容和“冒名頂替罪”。

為了強化監察法的事前監督功能，第三十六條 監察機關根據監督、調查結果，建議增加“根據與其崗位職能相對應的《權力清單》制度，發現監察對象所在單位在廉政建設、權力制約、合規用權監督管理......”，突出在各級公職人員行使公權力時普遍推行“權力清單制度”，這項制度在浙江、河北、江西等地試點七八年，已經取得了良好的降低權力腐敗發案率的效果，而且還對當地改善政治生態、提高政府效率、和諧干群關系、降低信訪數量、降低維穩成本、改變社會風氣等諸多方面產生了明顯的積極影響。

關于監察對象，第四十二條對監察法第十五條第五項所稱基層群眾性自治組織中從事管理的人員進行了具體細化，是指該組織中的下列人員：（三）協助人民政府從事行政管理工作的人員，包括從事救災、防疫、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理......建議增加“城管、治安、衛生、政府委托拆遷、維穩（截訪）人員”。眾所周知，近年來媒體曝光率最高的就是這幾類協助政府工作又沒有政府公務員編制的職業崗位，把他們納入監察法監察范圍，有利于提高這些崗位人員的法律意識和綜合素養，也減少因他們的違法違規行為帶來的大量干群矛盾和信訪案件。

涉及政府委托或者臨時活動、項目借用、借調、抽調的人員，條例第四十三條第（四）款，“在依法組建的評標委員會、談判小組、詢價小組、”，建議增加“政府主辦文體節會商貿活動組委會、政府科研項目課題組、政府資助項目評審專家組、拆遷項目領導小組”中代表國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體臨時履行公共事務組織、領導、管理、監督等職責的人員。因為在政府臨時機構或者活動中臨時行使公權力的人也具有人財物的支配權，納入監察委監督范圍，避免這些領域滋生腐敗。

關于監察機關案件管轄問題，條例第四十八條規定，（一）管轄有爭議的；（二）指定管轄有利于案件公正處理的。建議增加第（三）款：“被監察調查對象在當地裙帶關系復雜或者對舉報人有打擊報復行為的案件由上級監察機關指定異地管轄?！痹黾舆@一條，可以解決縣鄉（鎮）村盤根錯節、復查的人情社會關系的干擾，及時查處基層黨員干部違紀違法案件。

第六十二條，對于認定職務違法行為證據確鑿的標準，其最后一條規定的內容是，“綜合全案證據，所認定事實清晰且令人信服”，“令人信服”屬于軟性標準，辦案人員不好把握，建議修改為“事實清楚、證據確鑿”。

同時，建議把刑事訴訟、民事訴訟的證據的三個基本原則寫入監察法實施條例，具體表述為“定案證據符合真實性、合法性、關聯性原則”。

對于調查人員采用、威脅以及非法限制人身自由等問題，條例第六十五條規定，“使人遭受難以忍受的痛苦而違背意愿作出供述、證言、陳述”。“遭受難以忍受的痛苦”不屬于法律用語，屬于描述性文學語言，其反義語是“遭受可以忍受的痛苦”，對于審查調查人員而言，表述模糊，彈性太大，證據收集、認定、采納的合法性尺度不好把握。“前款所稱的方法，是指采用毆打、違法使用戒具方法或者變相肉刑的惡劣手段”，建議增加違法取證的行為限制，“包括不讓飲水、吃飯、睡覺、強光照射和強制固定動作等手段”。

針對審查、調查、搜查程序，第八十三條規定，訊問應當個別進行，調查人員不得少于二人。這里涉及監察法執法程序問題，參照其他法律的執法程序規定，建議增加“調查人員應當向調查對象出具監察員有效證件”的程序性規定。

關于對舉報人人身安全的保護問題，第九十條第二款規定，監察機關對收到威脅的舉報檢舉人可以采取以下一項或者多項保護措施：建議增加“向被保護人發出《保護令》，派遣專門安保人員，其安保所產生的費用由監察機關承擔”的規定。

第一百零二條第三款，還有其他條款多處采用“及時”的時間模糊表述，建議規定具體的時間，比如“在三日內、十天內、十五天內”等，避免用“及時”作為軟性標準導致一些案件在調查審查中拖延時間或者辦案人員不作為、慢作為、懶作為。

關于案源登記與受案，第一百六十八條，監察機關應當對問題線索歸口受理、集中管理、分類處置、定期清理。建議增加：“監察機關應該設立專門窗口接待群眾來訪和受理群眾舉報案件，任何組和個人不得以任何理由阻撓群眾舉報。對群眾反映違紀違法公職人員有事實證據的舉報材料必須登記，受案登記表作為回執反饋給舉報人，舉報人在案例審結之前負有保密義務。監察人員應該告知舉報人提供虛假舉報材料需要承擔相關民事與刑事法律責任的后果。”這個修改目的是為了解決長期以來存在的群眾舉報接待不受理、受理不給手續或者受理后長期得不到立案查處等老大難問題，這方面法律規定越是具體越是有利于監察法的落地執行，還可以大量減少群眾重復信訪案件，同時減輕地方政府維穩工作的壓力。

專家組還建議，對群眾舉報職務犯罪應該參照稅法等法規，增加獎勵制度，比如按照舉報查證、審判認定犯罪事實并為國家挽回經濟損失金額的1-3%給予舉報人獎勵。這樣可以充分調動廣大群眾舉報公職人員違紀違法的積極性，從而為國家挽回更多的經濟損失。這樣，不僅有利于監察法的落地實施和更多案件得到及時查處，更有利于實現總書記在十九大報告中提出的“不敢腐、不能腐、不想腐”的目標，形成“海晏河清，朗朗乾坤”、風清氣正的政治生態和社會風氣。(高文玉）